关于《清远市生猪产业转型升级发展规划（2020-2025）》的政策解读
猪肉是我国居民肉食品供应的主要来源，占我国居民肉食品消费总量的63.4%（国家统计局《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》），素有“六畜猪为首”、“猪粮安天下”、“无粮不稳，无猪不富”之说。稳定猪肉市场供应对满足城乡副食品消费需求、促进经济发展和社会稳定都具有重要意义。
随着我省社会经济的快速发展，土地等生产资源约束压力不断增大，环境保护力度不断增强，特别是2018年8月3日，非洲猪瘟疫情在我国发生后，生猪生产形势、行业形态均发生了重大变化。建立保障生猪生产稳定发展的长效机制，调动养殖户（场）的养猪积极性，有效应对生猪产业发展过程中的各种新情况、新问题，从根本上解决生猪生产、流通消费和市场调控方面存在的矛盾，是保障城乡居民“菜篮子”供应的重要措施。
为促进生猪养殖行业健康稳定发展，保障居民肉食食品供应，国务院、农业农村部、自然资源部、生态环境部、广东省人民政府、省农业农村厅先后颁布了《广东省推进农业供给侧结构性改革实施方案》(粤府〔2017〕118号)、《广东省畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案》(粤办函〔2017〕735号)、《广东省“菜篮子”市长负责制考核办法》(粤办函〔2017〕370号)、《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局(2018-2020年)》（粤农农〔2019〕185号）《关于印发我省促进生猪生产保障市场供应十条措施的通知》（粤农农函〔2019〕1354号）、《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发〔2019〕44号）、《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）、《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》(环办土壤〔2019〕55号)等一系列文件。
以上文件均以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神为指导，践行绿水青山就是金山银山的发展理念，加快推进畜牧业供给侧结构性改革。通过转变养殖方式，优化养殖结构，综合利用养殖废弃物，改善加工和物流，引导消费取向，持续推进生猪产业转型升级，逐步形成产业兴旺、资源节约、循环利用、环境友好的生猪生产发展新格局。
对以上法规、政策、文件，从分工指导原则，任务目标制定依据和可出台的措施依据三个方面整理并解读如下：
（注：各文件中如出现表述不一致情况，将按照如下原则进行解读分析：1.不同类型文件依据政策文件服从法律法规，2.政策表述差异依据下级服从上级，旧文件服从新文件。）
一、分工指导原则
1999年11月《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）明确提出“各级政府和政府各部门及其领导干部，必须严格遵守宪法和法律、法规，严格执行党和国家的政策，严守纪律，带头依法办事，依法决策，依法处理问题”。
目前各行业均已制定并修订了本行业相关法律法规。其中，与畜牧业密切相关的主要法律法规有《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国环境保护法》《重大动物疫情应急条例》《生猪屠宰管理条例》。同时生态环境部、农业农村部还分别制定了《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（环办水体〔2016〕99号）、《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ338-2018）、《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》（农办牧〔2018〕1号）。
依据相关法律法规，生猪产业转型升级过程中各行政管理部门的任务分工为：
产业规划由市农业农村局牵头，商其他部门意见制定。（依据《畜牧法》第七条“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。县级以上人民政府有关主管部门在各自的职责范围内，负责有关促进畜牧业发展的工作。”）
环境保护的监测和处理问题由市生态环境局负责。（依据《环境保护法》第六条“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理”。）
禁养区划定由市生态环境局及各县（市、区）环境保护行政主管部门牵头，会同各级农业农村主管部门、林业部门、国土规划部门制定（依据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（环办水体〔2016〕99号）第6.1条“县级以上地方环保部门、农牧部门会同有关部门依据国家和地方法律、法规、规章等，结合当地经济社会发展规划，生态环境保护规划、畜牧业发展规划等，识别和初步确定禁养区划定范围”。）按照业务分工，应首先由国土规划部门提供标注有水体和居民点分布的地图，由农业和林业主管部门分别标注永久基本保护农田和I、II类林地范围。由环境保护部门依据相关文件审核并划定禁养区范围，报本级人民政府批准后报上级环境保护及农业农村主管部门备核。（依据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》(环办土壤〔2019〕55号)和《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局(2018-2020年)》（粤农农〔2019〕185号）。）
生猪定点屠宰工作由市农业农村局牵头，会同市生态环境局负责。（依据《生猪屠宰管理条例》第六条“生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织畜牧兽医行政主管部门、环境保护主管部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区、直辖市人民政府畜牧兽医行政主管部门的意见确定”）
二、任务目标制定依据
（一）依据《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局(2018-2020年)》（粤农农〔2019〕185号）设定生猪出栏量总体目标为至2025年，生猪出栏数应在每年250头以上。
（二）各县（市、区）生猪出栏量目标的制定依据当地生产情况，参考按照《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》（农办牧〔2018〕1号）测算的当地土地承载力上限制定。我市生猪年出栏量目标为250万头以上，其中清城区8万头以上，清新区12万头以上，佛冈县30万头以上，阳山县25万头以上，连南瑶族自治县0.5万头以上，连山壮族瑶族自治县4.5万头以上，连州市55万头以上，英德市110万头以上。经测算我市对养殖业环境容量为571.00—1035.99万猪单位，各县（市、区）环境容量分别为清城区47.58—89.92万猪单位，清新区87.93—161.85万猪单位，佛冈县63.51—120.53万猪单位，连南瑶族自治县15.13—25.11万猪单位，连山壮族瑶族自治县21.41—40.02万猪单位，阳山县71.72—132.02万猪单位，连州市46.75—85.29万猪单位，英德市150.80—282.28万猪单位。各县（市、区）生猪出栏量目标均不高于其环境承载力。
（三）调整生猪定点屠宰企业分布，及建立3家或以上的省级标准化屠宰企业，完善“养殖-屠宰-加工-配送”一体化企业运营机制。依据《关于深化屠宰行业改革完善屠宰管理体制机制的意见》(粤府函〔2017〕364号)。
（四）设定生猪养殖技术指标“保持生猪供应自给，生猪规模养殖比重达到65%以上，生猪粪污综合利用率达到85%以上，大型规模养猪场完全配套粪污处理设施装备”。依据《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发〔2019〕44号）和《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局(2018-2020年)》（粤农农〔2019〕185号），生猪粪污综合利用率数据依据国务院后公布的目标数据制定，考虑我市本身为生猪调出市的情况和我市自身环保要求，提出生猪完全自给和大型养殖场粪污处理设施装备完全配套。
三、可出台的措施依据
本规划文件依据《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发〔2019〕44号）、《关于印发我省促进生猪生产保障市场供应十条措施的通知》（粤农农函〔2019〕1354号）和《广东省生猪生产发展总体规划和区域布局(2018-2020年)》（粤农农〔2019〕185号），提出保证生猪养殖用地，大力发展标准化规模养殖，由大型企业带动中小养猪场（户）发展，推动生猪生产科技进步，规范禁养区划定与管理，加快养殖废弃物资源化利用，提升动物疫病防控能力，强化疫病检测和动物检疫，加强基层动物防疫队伍建设，加快屠宰行业提挡升级，变革传统生猪调运方式，加强冷链物流基础设施建设等措施，依据文件具体提出“完善设施农用地政策，合理增加附属设施用地规模，取消15亩上限，保障废弃物处理等设施用地需要。鼓励利用农村集体建设用地和“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展生猪生产”和“在坚持生态优先的前提下鼓励发展林下规模养殖，允许在Ⅲ、Ⅳ级保护林地内建设畜牧业养殖设施并优先保障使用林地定额，探索林牧结合生态循环利用模式”。
文件中涉及的“继续实施种猪场和规模养猪场（户）贷款贴息政策”，“将仔猪及冷鲜猪肉纳入鲜活农产品运输‘绿色通道’”，“简化实验室检测”，“落实非洲猪瘟强制扑杀补助政策”，“完善市场调控机制，落实中央和地方冻猪肉储备任务”，“加大对生猪主产区支持力度”，“加大金融政策支持。完善生猪政策性保险，提高保险保额、扩大保险规模，并与病死猪无害化处理联动，鼓励地方继续开展并扩大生猪价格保险试点”和“强化法治保障。加快修订动物防疫法、生猪屠宰管理条例，研究修订兽药管理条例等法律法规，健全生猪产业法律制度体系。”等措施因不属于本级人民政府行政职权范围，未予在规划中列出。
