清远市人民政府关于印发《清远市国家扶贫改革试验区建设总体方案》的通知

清远市人民政府关于印发《清远市国家扶贫改革试验区建设总体方案》的通知

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将省人民政府同意的《清远市扶贫改革试验区建设总体方案》印发给你们，请认真组织实施。在实施过程中遇到问题，请径向市扶贫办反映。

                                            清远市人民政府

                             2014年4月8日

清远市国家扶贫改革试验区建设总体方案

根据国务院扶贫开发领导小组《关于设立扶贫改革试验区的意见》（国开发〔2013〕1号）,清远市被确定为国家扶贫改革试验区（以下简称“试验区”）。为落实国家和省关于扶贫工作的要求，深入推进清远市建设试验区各项工作，探索更有效的扶贫机制和模式，结合清远实际，制定本方案。

一、总体思路

（一）重要意义。

2009年以来，清远市作为全省扶贫开发“规划到户责任到人”的策源地，通过推进创新思路、创新管理、创新机制、创新形式4个创新，实施党建引领、社会参与、整村推进、自主互助、机制保障5项举措，形成政策保障、产业开发、金融服务、技能培训、社会帮扶、考核激励6大机制，尝试解决“扶谁的贫、谁来扶贫”、“怎么扶”、“稳定脱贫”和扶贫开发长期化、制度化等问题，帮助全市23.8万贫困人口实现了脱贫，初步探索出一条具有清远特色的扶贫开发新路子。

当前和今后一个时期，立足清远市扶贫开发的好经验好做法，推进清远市扶贫改革试验工作，既有利于激发清远贫困地区发展活力，增强贫困群众自我脱贫动力，进一步消除相对贫困，缩小城乡区域发展差距，促进城乡一体化发展，同时，通过丰富和完善具有清远特色的经验，进一步创新扶贫开发机制和模式，为全国推进扶贫开发工作提供示范性经验。

（二）主要目标。

以扶贫开发“双到”工作成效和经验为基础，以解决相对贫困问题、尽快实现脱贫致富为首要任务，以增强扶贫对象自我发展能力为着力点，结合完善村级基层组织建设推进农村综合改革工作, 进一步创新扶贫开发机制和模式，实现从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，形成贫困村、贫困户稳定脱贫致富的长效机制,推动全市人民共建幸福美丽清远、共同实现全面小康。

到2015年, 被帮扶的有劳动能力的贫困户人均纯收入达到或超过当年全省农村人均纯收入的45%；重点帮扶村全村农民人均纯收入超过当年全省农民人均纯收入的60%，行政村集体经济收入达到或超过5万元。发展环境和生态环境进一步优化，交通、水利、通信等基础设施进一步完善，教育、卫生、文化、就业等公共服务水平明显提高，城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、农村最低生活保障等制度实现全覆盖。

到2020年,相对贫困村集体经济收入达到省的标准，相对贫困户实现稳定脱贫，基本公共服务主要指标达到全省平均水平，实现全面建成小康社会目标。

（三）实施步骤。

1．宣传启动阶段（2013年）。主要任务是：制定试验区实施方案，成立工作领导小组及其办公室，制定运行管理办法等工作制度，落实改革试验任务，向国家和省争取并落实先行先试政策。

2．试验实施阶段（2014—2017年）。主要任务是：开展扶贫开发体制改革试验，有序实施改革试验目标任务，构建扶贫开发新体系。

3．总结完善阶段（2018—2020年）。主要任务是：加快完成预期目标未完成的零星任务，总结扶贫开发体制试验成果和经验，接受评估验收；完善工作方案，推广成功经验。

二、主要任务

（一）完善扶贫开发“双到”机制。

1．优化贫困瞄准机制。建立健全动态调整、动态监测、科学识别、合理统计、对象瞄准、项目评估、考核激励等机制。对贫困人口信息进行登记造册、建档立卡，并录入电脑实行动态管理，做到户有卡、村有册，市、县（市、区）有数据库，形成实时联网监测系统。每年对贫困人口变化进行跟踪监测，定期完成脱贫人口识别、信息更新登记等工作，实现贫困对象“有进有出”。不断推进扶贫开发工作程序化和规范化。对帮扶责任人、帮扶成效实行追踪考核，及时通报情况，年度进行工作考核验收。

2．提升扶贫“双到”成效。总结提炼扶贫开发“双到”工作“清远经验”。在丰富其内涵基础上，提升“双到”工作成效：更加注重建立和完善扶贫开发长效机制，实现贫困群众稳定脱贫；更加注重提高村民的组织化水平，激发贫困群众的内生动力，进一步促进“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫；更加注重转变农村生产经营模式，促进农业规模化经营，提高农业效益；更加注重社会力量参与扶贫，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。力求每个相对贫困村都实现“六个确保”：确保打造一支“永不撤走的扶贫工作队”、留下一笔农业生产发展资金、培育一个主导产业、建设一个整洁美观的美丽村庄、建立一套科学民主的管理制度、树立一股文明和谐的乡风民风。

（二）建立健全贫困人口转移就业创业脱贫机制。

1．有序引导人口转移迁移。结合实施主体功能区规划和推进城镇化，通过土地、户籍等制度创新，稳步实施人口迁移和生态移民扶贫，引导北部地区群众向南部地区转移，农村人口向县城、中心镇、中心村有序迁移。编制土地整治规划，探索利用城乡建设用地增减挂钩政策。鼓励扶贫对象进城就业创业并定居，探索在城镇稳定就业的农民享受城镇保障性安居工程的办法。探索新型土地增值收益分享制度，确保农民分享城镇化发展利益。坚持“一户一宅”，鼓励和支持有利条件地区的农村集体经济组织建设住宅小区，引导有条件的农村集体经济组织成员自愿到小城镇和中心村集中居住。推进高寒山区等“两不具备”（不具备生产、生活条件）贫困村庄搬迁安置工程，坚持自愿原则和“谁主动谁先搬”原则，积极动员“两不具备”贫困村庄农户移民搬迁，使移民搬得出、稳得住、能致富；分步妥善解决石灰岩地区外迁人口安置的户口、住房、耕地等遗留问题。积极推进户籍制度改革，放宽本地农村人口入户城镇的限制。建立以合法稳定住所或合法稳定职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度。实行农民经济身份与社会身份的分离，农村居民户口迁移至城镇后，同等享有城镇的教育、卫生、就业、社保等公共服务,其在农村原有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等权益继续保留。如自愿退出集体经济权益，应依法办理，合理补偿。对于确实不愿或不能迁移到城镇的贫困人口，通过实施农村低收入住房困难户住房改造工程、农村泥砖房改造工程、农村残疾人安居工程等措施，改善其生活条件，符合低保标准的力争做到应保尽保。

2．加强农村劳动力就业培训。以提高农村劳动力素质和减少农村人口为目标，依托扶贫培训基地、扶贫基金会培训基地及市、县两级职业技术院校，建立健全各层次的农民培训体系。以提高农村劳动力务工技能和农村实用技术为切入点，加强对农村劳动力的农村实用技术培训和劳动力转移培训，提高贫困户劳动力职业技能。对“两不具备”贫困村庄移民实施培训前移工程，对石灰岩地区外迁人口给予免费技能培训，提高搬迁移民的就业能力。建设全国贫困地区干部培训中心扶贫开发教学示范基地。引导和组织有文化、有技能的农村劳动力向第二、三产业转移，确保每个有劳动力的相对贫困户至少有一人实现转移就业。

3．加大创业就业扶持力度。完善创业就业服务机制，健全农民在特色农业、农家乐休闲旅游业、农村电子商务业、社区服务业等领域创业就业的扶持政策体系。构建合作创业机制，鼓励农村能人领办农民专业合作社、土地股份合作社、劳务合作社，引导更多农民以土地、资金、劳动力等参股入社，就近扩大创业就业。

（三）建立以深化农村综合改革促稳定脱贫致富的新机制。

1．完善农村基层组织建设。依托现有基层公共服务平台或整合基层公共服务资源，完善便民服务机制，提供党政事项代办服务，实现政府行政管理和村民自治有效衔接。在村民小组和自然村选举产生村民理事会，民主集中议事，积极稳妥推进村民自治重心下沉，引导村民实现自我管理、自我服务，通过提高农民组织化水平，解决承包地零散化、单家独户农业生产经营规模小等问题，增强村民主动参与扶贫开发的积极性和能力。界定村民委员会与村经济合作社职能，开展农村集体经济组织股份合作制改革。以壮大村集体经济带动村民参与产业扶贫，实现“村村有主导产业，户户有致富项目”。

2．鼓励农村土地流转。探索建立城乡统一的土地、房屋产权登记制度，继续完善集体林地林木确权登记发证工作，开展宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权等确权登记颁证工作。构建农村产权交易市场体系，引导确权后的相关产权交易流转。按照“自愿、有偿、依法、谨慎”的原则，试行农村集体土地内部流转工作，引导农村承包土地经营权向种养大户流转。积极推进农村集体建设用地流转试点，完善征地补偿机制，切实保障农民权益。探索推进宅基地流转和有偿退出机制。

3．探索农村金融改革。完善农村金融服务体系，探索贫困地区农民资产转化为资金的有效途径。建立农村金融征信体系。总结全市各地村级信用合作组织——村扶贫互助资金组织试点经验，继续扩大互助资金试点村范围，逐步放开小额贷款规模，在此基础上，探索建立完善农村信用金融体系。探索农民以农房、林地、林木作为抵押申请贷款建房或发展生产。探索建立市级扶贫贷款基金，以扶贫贷款基金兜底，与金融机构建立全面合作关系，争取更多资金支持。扩大农户信用评级覆盖面，发展扶贫小额信贷。鼓励保险机构在相对贫困地区发展特色农业保险，解决制约贫困村、贫困户生存和发展的资金短缺问题。

4．积极搭建农产品流通平台。扶持贫困县（市）改造和升级农村集贸市场，建设农产品批发市场，建立农产品产、供、销一体化服务平台和信息系统，加快推进商业网点延伸到镇、村。探索建立农村电子商务平台，引导农民通过建立农产品网店进入流通环节。

5．积极推进美丽乡村建设。以环境整治为突破口，集中力量打造一批规划科学布局美、村容镇貌环境美、功能齐全生活美的美丽乡村，到2018年，全市共建成11个美丽小镇，完成主要交通干线和风景区周边1000条左右村庄整治规划，其中30%以上的村庄要完成美丽乡村建设任务。进一步推进农村泥砖房改造工作，着力改善贫困群众住房条件。

（四）创新生态扶贫和少数民族地区扶贫机制。

1．探索北部地区生态扶贫机制。以连州市为核心，带动北部地区（指连州市、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县和阳山县，下同）共同发展，打造省边际区域经济圈。坚持绿色生态的理念发展民族工业园，重点发展中医药、食品加工等劳动密集型、低污染的生态产业。整合北部地区现代农业、物流业、旅游业资源，集中打造区域共享品牌，扩大北部地区产业影响力。完善生态保护补偿机制，实行奖补资金与生态功能区所承担的生态保护责任和改善环境的成绩挂钩。推动发展生态经济和环保产业，对生态发展区绿色产业适当加大政府奖励和贴息的力度。市本级逐步加大生态补偿力度，采取以奖代补、贷款贴息等形式，更好地促进生态发展。

2．探索少数民族地区扶贫机制。支持连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县等民族地区，着力解决少数民族群众贫困人口多、脱贫难度大的问题，争取出台民族地区扶贫开发专项扶持政策。利用民族地区特色资源，因地制宜发展特色产业。大力发展现代生态高效农业，重点发展生态特色农副产品种养殖、深加工。充分挖掘和弘扬民族地区优秀旅游文化资源,突出民族特色和绿色生态，利用连南千年瑶寨、连山壮族风情风景区等带动作用，大力发展民族生态度假休闲旅游。争取中央和省财政加大对少数民族自治县的交通、农田水利、饮水工程、通讯、文化、教育、卫生等基础设施建设和基本公共服务体系建设方面给予倾斜支持。探索建立少数民族贫困人口转移就业创业的专项扶持机制。

（五）创新社会扶贫机制。

1．健全珠三角地区对口帮扶长效机制。在珠三角地区对口帮扶的基础上，继续实施珠三角帮扶市对清远市扶贫开发重点县的财政对口扶持政策。落实帮扶双方干部对口挂职，积极选派干部到帮扶市学习锻炼，进一步开阔视野，更新观念，增强信心，借鉴珠三角地区加快推进科学发展的有效思路、方法和举措，更好更快地推进本地的科学发展。积极引导珠三角发达地区的离退休专业技术人才到清远山区开展技术援助。

2．健全政府部门扶贫机制。争取省直和中直驻粤单位加大资金和项目支持力度，优先安排清远市贫困村内的交通、农田水利、饮水安全等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务项目的建设，完善贫困地区的基础设施，加快贫困地区公共事业发展。明确清远市直各单位扶贫责任，督促各有关单位制定专项扶贫规划，有效开展行业扶贫。各县（市、区）和乡镇对省定重点帮扶村以外的有劳动能力的贫困户、贫困人口落实帮扶单位，采取“千干扶千户”的方法，定人、定户进行帮扶。

3．搭建社会力量参与扶贫的平台。鼓励企业、社会组织、海内外慈善机构及个人以多种形式参与扶贫。通过开展“广东扶贫济困日”活动、建立志愿者驿站等，搭建企业、社会组织、志愿者和志愿团体参与扶贫的平台，探索组织专业的社工驻村入户开展帮扶。

三、政策扶持

（一）争取省赋予清远市先行先试权限，把试验区建设纳入全省发展大局，作为促进粤东西北地区振兴发展的一项重大举措，有关重大基础设施建设优先考虑清远市；在主体功能区建设、产业转移升级、区域协调发展、提高基本公共服务水平等方面出台相应扶持政策。

（二）支持清远在全国率先探索主体功能区横向转移制度实践，进一步完善以市场机制为基础的生态补偿制度。支持清远“三连一阳”四县（市）打破行政区划，率先抱团建设生态发展试验区，争取将清远北部地区纳入国家生态发展示范区，享受生态发展先行先试政策。

（三）争取全市民族县、民族乡享受更优惠的民族地区扶贫开发扶持政策。

（四）争取省在残疾人扶贫资金、服务设施投资计划等方面对清远市优先安排，残疾人就业、教育、托养、康复、社会救助等项目资金向清远市重点倾斜。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

1．建立清远市扶贫改革试验工作领导协调机制，统筹推进各项改革试验。由市扶贫办牵头，把各项改革任务分解到县（市、区）和市直部门，落实党政一把手负总责的扶贫改革试验工作责任制。各县（市、区）建立相应领导工作机制，出台实施细则，明确工作责任和工作制度，确保扶贫改革试验工作顺利推进。

2．改革试验的五大任务采取全面参与、重点突破的办法推进。各县（市、区）在认真开展选定专题改革试验的基础上，可根据本地实际积极探索创新其他改革试验专题。市直牵头单位负责指导各县（市、区）制订扶贫改革试验的实施细则并予以审核，对扶贫改革试验实施工作进行督促检查和报告进展情况，组织协调试验事项的放权、项目优先安排和向省有关部门汇报沟通工作，以及改革试验成效的总结、评估等。市直参与单位根据扶贫改革试验工作领导小组的统一部署和市直牵头单位的工作要求，负责涉及本部门职能的改革试验任务，指导和参与各县（市、区）的相关改革试验工作。 

（二）建立工作推进机制。

1．管理评估机制。建立领导协调机制会议制度，加强对扶贫改革试验区工作的组织实施、综合协调、绩效评估等，建立工作联络制度，做好上下工作联络。建立专家指导制度，专家指导组对试验区工作实行全程指导和评议。

2．经费保障机制。争取中央和省级财政支持，清远市市级财政安排专项资金用于扶贫改革试验区建设。

3．宣传动员机制。利用报纸、广播、电视和网络等新闻媒体及其他宣传载体，广泛宣传扶贫改革试验政策、经验和做法，为扶贫改革试验营造良好氛围，充分调动广大干部群众参与扶贫改革试验的主动性和创造性。

4．问责奖惩机制。对开展扶贫开发工作成绩突出、特别优秀的驻村干部予以提拔任用。建立扶贫资金使用公告、公示制度，做到项目、资金和效果“三公开”，接受群众监督和审计监督，对挤占、挪用、贪污扶贫资金的，依法严肃查处。

5．统计监测机制。完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈与发布工作，及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。

附件：清远市国家扶贫改革试验区建设任务分解表

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清远市国家扶贫改革试验区建设任务分解表