一、文件出台的背景、必要性
近年来，随着乡村振兴工作的深入发展，许多村民通过开办民宿，家庭经济收入显著提高。民宿已经成为促进我市农村产业结构调整、繁荣地方经济、统筹城乡发展、安置就业、改善村容村貌、促进增收和统筹城乡发展的重要经济类型，成为我市乡村振兴和破解城乡二元结构、推进全域旅游发展的重要抓手。我市依托美丽乡村建设成果，大力发展乡村民宿等新产业新业态，成功引进了一批实力企业、盘活了一批闲置资源、打造了一批优质项目、培育了一批专业人才、带动了一批农民致富，初步探索出乡村民宿发展“六活六支”模式，乡村民宿产业正成为农村经济发展新的增长极。
但是，我市的民宿仍然处于快速发展和产业升级阶段，还存在着一些不容忽视的问题。虽然我省已发布了《广东省民宿管理暂行办法》，但我市的民宿管理工作仍然滞后，主要原因是各县（市、区）政府、各部门对民宿的定义、民宿登记工作理解不同，导致各县（市、区）对民宿的登记工作进度不一，我市各职能部门掌握的民宿数据也不尽相同。
目前我市对民宿的综合监管较为薄弱，对“民宿”的监管涉及公安、消防、市监、卫健等部门，目前从调研情况来看，各相关部门在进行监管时往往也是“各自为政”“条块割裂”，还没有形成综合监管的工作协调机制。同时，对民宿发展也还没有建立、完善“进入”和“退出”机制；因为缺乏市级层面的管理实施细则，对民宿进行及时有效动态监管尤其是在安全生产方面的监管，还不能实现有效的“全覆盖”。
因此，为进一步将我市乡村民宿产业规范好、管理好、发展好，共同推动乡村民宿高质量发展，共同促进乡村全面振兴，很有必要在省的管理暂行办法的基础上，结合我市的客观实际，制定实施细则。
二、实施目标与政策意义
通过进一步完善和明确民宿的定义，从而明确相关职能部门对民宿这个新业态的监管范围。
通过对民宿实行名单制管理，进一步完善了民宿的“进入”和“退出”机制。
三、主要内容解读
1.进一步完善和明确了民宿的定义。
本实施细则所称的民宿，是指城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套）。不符合本实施细则第二条所列明范围或规模的或设置在有物业管理的小区内的住宿服务经营场所，不属于本实施细则中所规定的民宿，不适用本实施细则。
【依据】①《广东省民宿管理暂行办法》第二条，明确民宿是小型住宿设施。第九条，民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套）。第十二条，位于镇（不包括县城镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房和城乡建设部 公安部 国家旅游局关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》（建村〔2017〕50号）执行。②根据《广东省城镇房屋租赁条例》《广东省租赁房屋治安管理规定》，该社会公众意见提及的“有物业管理的小区内”的住宿项目，应归类为出租屋。③2024年5月由广东省酒店行业协会发布的团体标准T/GHLA 001-2024《乡村民宿等级划分与评定》第5点，明确经营用客房面积不超过800平方米、高度不超过4层，单幢建筑客房数量应不超过14间（套）；T/GHLA 002-2024《乡村酒店等级划分与评定》第5点，明确客房总数不少于15间（套）的属于乡村酒店。
2.明确了由乡镇人民政府、街道办事处依法开展民宿登记和日常监督管理工作。乡镇人民政府、街道办事处在日常巡查中，发现辖区内民宿未依法登记的，应当督促民宿经营者及时登记；发现民宿经营者无照经营或者存在其他违法经营行为的，应当及时报告有关监管部门依法查处。
【依据】①《广东省民宿管理暂行办法》第四条，乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门开展民宿监督管理工作。第十九条，开办民宿旅游经营实行登记制度。民宿登记应当遵循便民原则。民宿登记由县级以上人民政府旅游主管部门负责。民宿所在地的乡镇人民政府、街道办事处受旅游主管部门委托，具体办理民宿登记工作。办理民宿登记不得收取费用。民宿登记信息应当与有关监管部门共享。第三十二条，乡镇人民政府、街道办事处在日常巡查中，发现辖区内民宿未依法登记的，应当督促民宿经营者及时登记；发现民宿经营者无照经营或者存在其他违法经营行为的，应当及时报告有关监管部门依法查处。②清远市民宿工作联席会议办公室《关于明确清远市民宿工作联席会议成员单位工作职责的通知》（2022年11月），各县（市、区）人民政府：建立本地民宿发展的统筹协调工作机制，协调解决民宿发展重大问题，引导民宿规范有序发展。统筹相关职能部门配合联席会议成员单位开展民宿监管工作。统筹各乡镇人民政府（街道办事处）依法开展民宿登记和日常监督管理工作。承担依法应由本地区履行的职责，完成联席会议交办的其他工作。
3.明确了对民宿实行名单制管理，并定期公布民宿各类别名单信息。
【依据】《中华人民共和国旅游法》第一百零八条，对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。
四、制定或者修订的亮点
1.通过进一步完善和明确民宿的定义，从而明确相关职能部门对民宿这个新业态的监管范围。
从多次调研来看，前期各县（市、区）人民政府、各部门对民宿的定义、民宿登记工作理解不同，导致各县（市、区）对民宿的登记工作进度不一，我市各职能部门掌握的民宿数据也不尽相同；既造成了各相关职能部门未能依法依规开展对民宿业态的监管，也造成了不法业者浑水摸鱼逃避监管、遵纪守法商家得不到扶持发展的不利局面。
为切实扭转“劣币驱逐良币”的市场秩序，我局通过对相关法律法规的综合分析，尤其是公安部《关于贯彻实施新修改的〈旅馆业治安管理办法〉做好旅馆业特种行业许可有关工作的通知》精神，紧紧抓住“小型住宿设施”这个限定，根据《广东省民宿管理暂行办法》第九条，明确民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套），同时依据广东省酒店行业协会于2024年5月发布的团体标准T/GHLA 001-2024《乡村民宿等级划分与评定》第5点、T/GHLA 002-2024《乡村酒店等级划分与评定》第5点对于乡村民宿单幢建筑客房应不超过14间（套），客房总数不少于15间（套）的属于乡村酒店的定义，清晰地划清范围，让从业者有规矩可守、职能部门有法可依，从而更好地促进我市民宿业态健康竞争、良性发展。
2.通过对民宿实行名单制管理，进一步完善了民宿的“进入”和“退出”机制。
目前根据优化营商环境政策和便民登记的原则，商事登记机关在核准民宿业态的工商登记时，只能规范经营范围登记为“经营民宿”；对不符合民宿定义的经济主体，商事登记机关并不能主动删除或减少其经营范围；造成了民宿业态缺乏“退出”机制。
我市创新实行名单制管理，重新掌握了民宿市场的监管主动权。对单幢建筑超出14间客房或客房总面积800平方米或经营楼层不在1-4层的，不是本实施细则监管的民宿。其中，在“有物业管理的小区内”的住宿项目，根据《广东省城镇房屋租赁条例》《广东省租赁房屋治安管理规定》，应归类为出租屋并依法向公安部门申报、接受监管。
五、其他应说明的情况
（第七条）根据《中华人民共和国城乡规划法》，经审核核发的《乡村建设规划许可证》内有“农村村民个人非公寓式住宅建议”的建设项目名称。
（第七条）有部分民宿是利用废弃的学校建筑、村委会建筑开办的，目前是不能办理不动产权证的，其建设用地及规划要求，由乡镇人民政府、街道办事处出具相关用地和规划意见。
（第九条）根据《广东省民宿管理暂行办法》第十二条，位于镇（不包括县城镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房城乡建设部 公安部 国家旅游局关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》（建村〔2017〕50号）执行。
（第九条）《中华人民共和国消防法》第七十三条第三点，公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。单一经营住宿业态的民宿，不在公众聚集场所范围内，不需要报当地县（市、区）消防救援大队申请公众聚集场所营业前消防安全检查。
（第十一条）根据《广东省卫生计生委关于公共场所卫生许可证发放的管理办法》第四条，住宿场所（指向消费者提供住宿及相关综合性服务的场所。包括宾馆、旅店、酒店、招待所、度假村、旅馆以及按旅店形式装修、布局，为客人提供公共卫生用品用具且以集团形式酒店管理模式的公寓场所）、沐浴场所、美容美发场所、文化娱乐场所、体育场所、文化交流场所、购物场所、公共交通等候场所等公共场所，都要办理公共场所卫生许可证。
（第十二条）根据《广东省市场监督管理局关于仅销售预包装食品备案有关事项的通告》精神，仅销售预包装食品已改为备案，无需办理食品经营许可证。
（第二十一条）根据《清远市人民政府关于印发清远市深化“证照分离”改革工作方案的通知》，全面推行经营范围规范化登记。目前全国统一的经营范围规范表述目录里民宿的经营范围表述为“经营民宿”。
六、解读工作的组织实施
以《起草说明》为蓝本，把相关内容以提纲的形式概要介绍和解读。详见附件。
附件：《清远市民宿管理实施细则（试行）》解读提纲
附件
《清远市民宿管理实施细则（试行）》
解读提纲
一、文件的制定背景
近年来，随着乡村振兴工作的深入发展，许多村民通过开办民宿，家庭经济收入显著提高。民宿已经成为促进我市农村产业结构调整、繁荣地方经济、统筹城乡发展、安置就业、改善村容村貌、促进增收和统筹城乡发展的重要经济类型，成为我市乡村振兴和破解城乡二元结构、推进全域旅游发展的重要抓手。我市依托美丽乡村建设成果，大力发展乡村民宿等新产业新业态，成功引进了一批实力企业、盘活了一批闲置资源、打造了一批优质项目、培育了一批专业人才、带动了一批农民致富，初步探索出乡村民宿发展“六活六支”模式，乡村民宿产业正成为农村经济发展新的增长极。
但是，我市的民宿仍然处于快速发展和产业升级阶段，还存在着一些不容忽视的问题。虽然我省已发布了《广东省民宿管理暂行办法》，但我市的民宿管理工作仍然滞后，主要原因是各县（市、区）政府、各部门对民宿的定义、民宿登记工作理解不同，导致各县（市、区）对民宿的登记工作进度不一，我市各职能部门掌握的民宿数据也不尽相同。
目前我市对民宿的综合监管较为薄弱，对“民宿”的监管涉及公安、消防、市监、卫健等部门，目前从调研情况来看，各相关部门在进行监管时往往也是“各自为政”“条块割裂”，还没有形成综合监管的工作协调机制。同时，对民宿发展也还没有建立、完善“进入”和“退出”机制；因为缺乏市级层面的管理实施细则，对民宿进行及时有效动态监管尤其是在安全生产方面的监管，还不能实现有效的“全覆盖”。
为进一步将我市乡村民宿产业规范好、管理好、发展好，共同推动乡村民宿高质量发展，共同促进乡村全面振兴，很有必要在省的管理暂行办法的基础上，结合我市的客观实际，制定实施细则。
二、法律法规政策依据
（一）《中华人民共和国旅游法》
第四十六条，城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。
第四十九条，为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者，应当符合法律、法规规定的要求，按照合同约定履行义务。
第五十条，旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。
第七十六条，县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。
第七十九条，旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。
第八十三条，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。
第九十条，依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定，制定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理，组织开展职业道德教育和业务培训，提高从业人员素质。
第一百零七条，旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。
第一百零八条，对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。
第一百一十一条，本法下列用语的含义：旅游经营者，是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。
（二）住房城乡建设部、公安部、国家旅游局2017年制定的《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》（建村〔2017〕50号）
第二条，本导则中农家乐（民宿）是指位于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的，为消费者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、小型零售等服务的场所。
（三）《广东省民宿管理暂行办法》
第二条，本办法所称民宿，是指城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。
第三条，县级以上人民政府应当建立民宿发展的统筹协调工作机制，负责民宿发展重大问题决策以及协调处理。
旅游主管部门负责民宿发展统筹协调日常工作，推动制定民宿相关服务标准，开展民宿宣传推广，指导开展民宿经营管理业务培训。
治安主管部门负责民宿的日常治安管理工作，指导民宿经营者安装、维护治安管理信息系统，配置必要的安全技术防范设施。
消防部门依法对民宿经营者遵守消防安全管理规定的情况实施监督检查，指导开展民宿消防安全隐患整治和民宿消防安全培训工作。各地级以上市消防部门可以在国家消防技术要求基础上，制定当地民宿消防安全技术要求。
市场监管部门负责办理民宿经营主体的商事登记，引导民宿经营者诚实守信、公平竞争，维护市场秩序。
城乡建设、规划、卫生行政、生态环境等主管部门按照各自职责，负责民宿经营的相关指导和监督工作。
第四条，乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门开展民宿监督管理工作。
第九条，民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套）。单幢建筑客房数量超过前述规模的经营接待旅客住宿的场所，应当依照旅馆业相关法律、法规或者规章进行管理。
第十二条，位于镇（不包括县城镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房和城乡建设部 公安部 国家旅游局关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》（建村〔2017〕50号）执行。利用其他住宅进行改造的民宿，其场所规模及消防安全要求可以参照前款所述文件执行。利用住宅以外的其他民用建筑进行改造的民宿，其消防安全应当符合《建筑设计防火规范》（GB 50016）要求。
第十三条，民宿经营应当符合以下治安管理基本要求：
（一）安装治安主管部门认可的民宿住客信息采集系统，按照规定进行住客实名登记和从业人员身份信息登记，并按照要求上报治安主管部门；
（二）配备必要的防盗、视频监控等安全技术防范设施。
第十六条，民宿污水不得排入饮用水源，有条件的民宿应当接入污水管网，或者配备必要的污水处理设施。生活垃圾应当分类处理。
第十九条，开办民宿旅游经营实行登记制度。民宿登记应当遵循便民原则。民宿登记由县级以上人民政府旅游主管部门负责。民宿所在地的乡镇人民政府、街道办事处受旅游主管部门委托，具体办理民宿登记工作。办理民宿登记不得收取费用。民宿登记信息应当与有关监管部门共享。
第三十二条，乡镇人民政府、街道办事处在日常巡查中，发现辖区内民宿未依法登记的，应当督促民宿经营者及时登记；发现民宿经营者无照经营或者存在其他违法经营行为的，应当及时报告有关监管部门依法查处。
第三十三条，县级以上人民政府旅游、治安、消防、市场监管等有关主管部门应当加强对民宿经营活动的监督检查，及时查处民宿经营违法行为，对民宿严重违法经营行为等相关监督检查信息予以通报，必要时可在本辖区政府网站或者主要媒体向社会公告。
（四）清远市民宿工作联席会议办公室《关于明确清远市民宿工作联席会议成员单位工作职责的通知》（2022年11月）
各县（市、区）人民政府：建立本地民宿发展的统筹协调工作机制，协调解决民宿发展重大问题，引导民宿规范有序发展。统筹相关职能部门配合联席会议成员单位开展民宿监管工作。统筹各乡镇人民政府（街道办事处）依法开展民宿登记和日常监督管理工作。承担依法应由本地区履行的职责，完成联席会议交办的其他工作。
《乡村民宿等级划分与评定》（T/GHLA 001-2024）
第5.1.3，经营用客房面积不超过800平方米、高度不超过4层，单幢建筑客房数量应不超过14间（套）。
（六）《乡村酒店等级划分与评定》（T/GHLA 002-2024）
第5，必备要求－位置规模：位于乡村、建筑物结构完好，功能布局基本合理，方便宾客在酒店内活动，客房总数不少于15间（套）。
三、主要内容说明
（一）主要内容概述
结合我市客观实际，进一步规范民宿经营管理，保障经营者与旅游者合法权益，促进民宿业持续健康发展。一是明确民宿定义，二是明确属地管理，三是实施名单制管理。
（二）文件拟确立的主要制度和措施
1.进一步完善和明确了民宿的定义。
本实施细则所称的民宿，是指城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。民宿客房规模参照《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2017）执行，单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套）。不符合本实施细则第二条所列明范围或规模的、或设置在有物业管理的小区内的住宿服务经营场所，不属于本实施细则中所规定的民宿，不适用本实施细则。
2.明确了由乡镇人民政府、街道办事处依法开展民宿登记和日常监督管理工作。乡镇人民政府、街道办事处在日常巡查中，发现辖区内民宿未依法登记的，应当督促民宿经营者及时登记；发现民宿经营者无照经营或者存在其他违法经营行为的，应当及时报告有关监管部门依法查处。
3.明确了对民宿实行名单制管理，并定期公布民宿各类别名单信息。
