清自然资管制发〔2023〕6号
清远高新区管委会，各县（市、区）人民政府，市发展和改革局、市工业和信息化局、市农业农村局、市文化广电旅游体育局：
为了进一步对“百县千镇万村高质量发展工程”提供强有力的资源要素保障和用地指导，助力我市旅游产业项目落地，确保用地政策指南好用、实用、管用，现印发《清远市促进旅游高质量发展用地工作指引》，请各单位参照执行。执行中遇到的问题，请径向市自然资源局国土空间用途管制科反映。
附件：清远市促进旅游高质量发展用地工作指引
清远市自然资源局
2023年10月25日
附件
清远市促进旅游高质量发展用地工作指引
为全面贯彻落实市委市政府关于推动旅游高质量发展的决策部署，为我市旅游业提供强有力的资源要素保障，确保用地政策用好、用足、用活，助力“百县千镇万村”工程高质量发展，根据现行法律、法规、规章和有关用地政策，结合我市实际，制定本工作指引，指导旅游业项目节约集约用地，高效办理用地手续，促进我市旅游业提质增效。
第一章 总则
第一条（适用范围）本指引适用于清远市具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的旅游业项目。对应的旅游业项目用地是指有统一的经营管理机构和明确的地域范围，包括风景区、文博院馆、旅游度假区、主题公园、游乐园、动物园、植物园等各类旅游景区。
第二条（主要内容）本指引重点对旅游业项目规划布局、盘活存量建设用地、新增建设用地管理及审批（含点状供地）、按原地类或农用地管理、建设工程规划许可等方面有关政策要点予以归纳说明，并列明旅游业项目用地负面清单。
第三条（土地利用原则）旅游业项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制等要求，以保护生态环境、节约集约资源、分类管理土地为首要原则，优先使用存量建设用地，严格执行建设用地标准，提高建设用地使用效率。
第二章 规划布局
第四条（规划布局要求）各地在编制县域旅游规划时，应当符合国土空间总体规划及相关专项规划的有关要求，科学布局建设，因地制宜合理安排旅游业项目建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障旅游高质量发展用地需求。需要独立占地的公共设施和经营性建设项目应当纳入国土空间规划“一张图”衔接协调一致。
第五条（规模保障）镇级国土空间规划和村庄规划可预留不超过5%的建设用地机动规模，用以保障零星分散的乡村文旅设施建设需求；使用建设用地机动规模不得占用永久基本农田和生态保护红线。
纳入省级镇村国土空间集成规划试点地区，在不突破县级国土空间总体规划确定的城镇开发边界外村庄建设用地总量的前提下,可对村庄用地范围内未建设空间按需腾挪,在镇域内统筹布局，保障旅游业项目用地需求。
第六条（生态保护红线管控规则）旅游业项目涉及占用生态保护红线的，在符合法律法规的前提下，仅允许不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护，对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
第七条（城镇开发边界外布局要求）确需布局在城镇开发边界外的旅游项目用地，需严格执行《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）相关要求,应结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。
第八条（编制详细规划）各地依据经批准的市、县、镇级国土空间总体规划编制详细规划。控制性详细规划、村庄规划是国土空间规划体系中的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。旅游业项目按照建设用地管理的，需办理建设用地报批手续的，应提前编制控制性详细规划或村庄规划，明确地块规划条件。
若旅游业项目在城镇开发边界内，可通过编制控制性详细规划来明确建设用地性质及地块指标等内容，控制性详细规划应当由组织编制机关依法依规编制、报批，并通过报纸、网站等多种方式公开；若旅游业项目在城镇开发边界外，可通过编制村庄规划明确建设用地性质及地块指标等内容，鼓励县、镇合理利用村庄特色资源,有序引导村庄特色化发展,发展乡村旅游特色产业。点状供地项目可按规定合理设定供地前置条件，带项目实施方案供应土地。
第九条（详细规划审批层级）控制性详细规划实施分级审批。其中，镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级人民政府审批。
村庄规划由乡镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。
旅游业项目选址范围涉及村庄规划（或控制性详细规划）未覆盖的，属于地级市以上的重点项目，可单个项目编制规划条件，按程序上报规委会审议，经同级政府批复明确规划条件；非地级市以上的重点项目，原则上位于城镇开发边界内的编制控制性详细规划，城镇开发边界外的编制村庄规划明确规划条件。村庄规划应当由组织编制机关依法依规编制、报批，并通过“上墙、上网”等多种方式公开。
第十条（自然资源查询服务和预告制度）支持旅游业项目在选址过程中，将景区范围、选址方案、建设内容报县级以上自然资源主管部门开展限制性要求查询工作。选址方案数量原则上不超过3个。县级以上自然资源主管部门收到旅游业项目建设单位提交的查询申请和用地红线坐标后，应会同县级以上林业主管部门于10个工作日内梳理选址方案用地涉及的永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、林地、城镇开发边界等限制性信息，并向建设单位反馈《建设项目用地限制性要求信息表》（详见附件），指导建设单位及时调整或确认项目用地红线。
第三章 盘活存量建设用地
第十一条（农村建设用地整理）鼓励县、镇级政府在充分尊重农民意愿的前提下，依法盘活农村闲置宅基地、闲置住宅、村集体闲置公共设施用地等资源用于旅游业项目。文化和旅游经营、选址在城镇开发边界外的露营旅游经营性营地和自驾车旅居车营地的特定功能区、乡村民宿（乡村旅馆、乡村酒店）等用地可以按规定使用集体建设用地。
第十二条（宅基地复合利用）鼓励旅游业项目与当地镇政府、村集体共同推进宅基地复合利用。对依法登记的宅基地和地上房屋，允许在不改变土地用途的情况，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展民宿（乡村旅馆、乡村酒店）、乡村旅游、农家乐等旅游业项目，不得变相用于房地产开发。
需对宅基地上原有建设物、构筑物进行翻新、装修、改造的，应符合建设、消防等安全要求，不得突破省定宅基地面积标准、容积率、建筑高度、层数、风貌等符合当地国土空间规划（土地利用总体规划、村庄规划）要求，并依法依规办理规划、报建等手续。
第十三条（城乡建设用地增减挂钩）鼓励各地依据国土空间规划开展城乡建设用地增减挂钩，引导用地需求大、经济效益佳的旅游业项目优先使用增减挂钩节余指标，用于建设展览场馆、游客中心、主题公园、游乐园等。市、县级政府应指导旅游业项目科学划定建新区范围，用足用好增减挂钩节余指标，指导编制建新区实施计划。
旅游业项目涉及增减挂钩节余指标跨县域流转的，属地县（市、区）应严格执行《清远市城乡建设用地增减挂钩节余指标市域内流转暂行办法》，并在清远市政务服务中心的公共资源交易平台公开交易。
第四章 依法办理新增建设用地审批手续
第十四条（适用范围）旅游业项目在旅游景区内修建永久性建筑或长期非农建设用地应按建设用地管理。
选址在城镇开发边界内的经营性旅游业项目，全部用地均应依法办理转用、征收、供应手续。
第十五条（节约集约用地要求）县级国土空间规划未获取批准的县（市、区），辖区内旅游业项目涉及建设用地应符合《禁止用地项目目录》《限制用地项目目录》等有关规定，不得占用永久基本农田。用地面积和功能分区符合土地使用标准等节约集约用地要求，项目用地无标准或超标准用地的，应按规定开展节地评价论证。鼓励旅游业项目带设计方案申请用地。
第十六条（新增建设用地指标保障）旅游业项目经市级农业农村部门认定为乡村重点产业和项目，且集体土地不办理征收手续的，可申请使用省计划指标。
支持优质旅游业项目申请纳入市委“十大行动方案”、市发改资源要素配置表、市重点建设项目等市级指标统筹范畴，申请使用当年市级指标。市文化旅游主管部门应综合考虑旅游业项目的投资总额、投资强度等经济指标以及预计创造的社会效益，提出清远市促进旅游高质量发展项目清单，报请清远市政府优先纳入市级指标统筹范畴。重点保障北江生态经济带建设、广清接合片区旅游合作先行示范区、岭南民族特色文旅廊道（清远段）等旅游业项目。
对未达到市级指标使用条件的，县（市、区）应通过加强批而未供土地和闲置土地处置工作挣取县级指标，统筹保障优质旅游业项目用地需求。
第十七条（用地审批的权限）旅游业项目涉及建设用地审批的内容，包含农用地或未利用地转为建设用地的审批、集体所有土地征收为国家所有土地的审批。
用地审批主体是县级以上人民政府，实行分级审批。旅游业项目主要以分批次用地形式组卷。涉及永久基本农田以外的农用地、未利用地转建设用地及土地征收手续一并办理的（征收面积不超过70公顷，耕地不超过35公顷），由广东省人民政府委托清远市人民政府审批；只办理永久基本农田以外的农用地、未利用地转为建设用地的，由清远市人民政府审批。
第十八条（土地征收）旅游业项目涉及征收农民集体所有的土地的，应符合《土地管理法》第四十五条规定情形和条件。县级以上人民政府应按规定履行土地征收前期六项程序，提出土地征收申请。
第十九条（土地征收成片开发方案申报）选址在国土空间规划确定的城镇开发边界内的经营性旅游业项目，涉及征收农民集体所有土地的，应由属地县级人民政府按规定纳入土地征收成片开发方案。
县级人民政府按年度分批形成土地征收成片开发方案后，报清远市自然资源局审核，经清远市自然资源局科室会审通过并组织专家评审会审议后，由广东省人民政府委托清远市人民政府审批。土地征收成片方案未经批准的，旅游业项目土地征收手续不得审批。
第二十条（落实耕地占补平衡）旅游业项目按建设用地管理涉及占用耕地的（含建设占用上一年度国土变更调查为耕地，但现状为耕地以外的其他用地、农业设施建设用地，且未落实耕地进出平衡的），应依法落实耕地占补平衡。属地政府应优先安排已落实计划指标的旅游业项目耕地占补平衡指标，属地政府无法落实的，可在广东省补充耕地指标网的交易平台上跨县（或跨地级市）购买补充耕地指标。
第二十一条（编制耕作层剥离方案）旅游业项目建设涉及占用耕地的，应当编制耕作层剥离再利用方案，按照国家有关技术规范进行耕作层剥离，并按照要求将剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良等。剥离相关费用作为生产成本列入建设项目投资预算。确因受到严重破坏或者严重污染等无法剥离再利用的，经县级人民政府同意后方可不实施剥离。
第二十二条（点状供地适用范围）鼓励旅游业项目及其配套的基础设施和公共服务设施建设,在城镇开发边界外使用零星、分散建设用地，且单个项目建设用地总面积不超过30亩的,按流程申报实施点状供地。列入市级点状供地年度计划的，计划指标由市级统筹保障，相关建设用地审批手续按前述有关条款办理。
点状供地项目原则上不办理土地征收，选址不得位于相关规划确定的禁止建设区，不得占用永久基本农田或突破生态保护红线,且不得用于商品住宅和别墅类房地产开发项目。
第二十三条（点状供地申报流程）各县（市、区）收集点状供地项目需求，各地符合点状供地政策的项目报经属地政府同意后统一报清远市自然资源局汇总，再会同清远市农业农村局、清远市文化广电旅游体育局进行审查，最后报清远市人民政府批准形成市级点状供地年度计划。
第二十四条（土地供应）旅游业项目建设用地符合《划拨用地目录》的,可按划拨方式供地；经营性用地须以招标、拍卖、挂牌方式公开出让（按“三旧”改造政策可协议出让的除外）。鼓励采取弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等方式供地。
第五章 按原地类管理
第二十五条（按原地类管理的情形）旅游业项目用地中符合以下情形的，可按原地类管理：
（一）依据《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）的规定，各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
（二）依据《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）的规定，选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地中部分功能区（除了公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区、自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区）使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
（三）依据《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》（文旅产业发〔2022〕33号）的规定，文化和旅游业项目中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不改变原用地用途的，不征收（收回），不转用。
（四）依据《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）的规定，在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关手续。
（五）不涉及占用耕地及永久基本农田、不改变农用地和未利用地用途、不固化地面的生态景观、栈道、观景平台以及零星分散面积不超过200平方米的公共厕所和停车场等乡村旅游产业项目配套的基础设施和公共服务设施用地，按原地类管理。
第六章 建设工程规划许可
第二十六条（用地及工程规划许可）在城镇开发边界范围内的旅游建设项目，项目内建（构）筑物需按程序办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；在城镇开发边界范围外的乡村地区的旅游建设项目，应按程序办理《乡村建设规划许可证》。对已竣工的建设工程需按程序办理建设工程联合验收。
对附带详细设计方案供地的旅游业项目，在建设单位取得土地使用权时，县级以上自然资源管理部门可同步核发建设工程规划许可证。
第二十七条（建筑工程设计方案审查）建设单位或个人申请旅游业项目建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）核发事项时，应按《建筑工程设计文件编制深度规定》编制好送审方案文件，对于用地面积较大需分期或分栋核发建设工程规划许可证的建设项目，建设单位可分项报送建设工程建设规划许可证核发事项，首批首个报送的分项工程中应附有相关规划总平面方案设计文件，总平面方案需满足规划条件及国有土地使用权出让合同约定要求。经自然资源管理部门审查同意后，后续分项无需重复提交规划总平面相关方案资料。
第二十八条（免办规划许可的情形）对于原规划许可手续齐全、不增加建筑面积、总高度、层数以及不涉及外立面、不降低结构安全等级和不改变使用性质的原有旅游建筑改造项目，无需办理建设工程规划许可（乡村建设规划许可）手续。
对符合国土空间规划和用途管制的以下乡村建设项目，免于办理《乡村建设规划许可证》：用地面积和建筑面积较小的厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等零星公共服务设施、基础设施项目。
第二十九条（建筑物翻新改造报建）需对原规划许可手续齐全的原有旅游业项目建（构）筑物外立面进行翻新、改造的，需符合城市风貌管控要求并依法依规重新办理规划报建手续。
第七章 负面清单
第三十条（旅游业项目用地负面清单）旅游业项目用地相关禁止性要求如下:
（一）严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施；
（二）严禁违规占用耕地进行农村产业建设,遏制耕地“非农化”,防止耕地“非粮化”,不得造成耕地污染；
（三）严禁以设施农业为名,占用耕地违法违规建设与农业发展无关的设施；严禁在农业大棚内违法占用耕地建设住宅、餐饮、娱乐等非农设施；
（四）严禁以农村一二三产业融合发展为名开发商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产项目；
（五）严禁挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景或毁林、破坏水域水系；
（六）严禁在农用地转用报批中占多批少、应转未转；
（七）严禁擅自将农村一二三产业融合发展用地改变用途或分割转让转租；
（九）禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。
第三十一条（补充条款）旅游业项目以农村一二三产业融合发展形式建设的，用地管理方式可参详《清远市五大百亿农业产业用地工作指引》。
本指引中有关条款若发生调整，以国家、省、市最新颁布的实施意见为准。
