清国土资利用函〔2018〕412号
邢煜委员：
您提出的《关于促进低效征地留用地盘活利用的实施建议》提案（第2018035号）收悉，经综合市土地开发储备局会办单位的意见，现答复如下：
一、征地留用地政策实施情况
一是依法依规落实新征地项目留用地。我市严格执行《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号），2017年至今，我市共获批征收土地17066亩，基本按照征地面积的10%落实留用地，约为1706亩，主要采取留用地折算货币补偿和实物留用等方式落实。其中，采取货币补偿方式的，补偿款一般连同征地补偿款足额预存到征地预存款专户，用地批准后一并支付给被征地村集体；采取实物留用方式的，由征地单位编制留用地安置方案，经被征地村集体同意后连同征地项目一并报批，或留用地选址在已批国有建设用地，被征地村集体出具留用地已落实到位证明附项目用地报批材料上报即可。留用地返租、物业置换等其他方式落实留用地鲜有发生。
二是定期跟踪并倾斜保障历史留用地。我市2015-2017年三年历史留用地共5872.78亩已于2017年底全面落实，但由于当时土地总体规划调整完善未完成、留用地未确定选址、征地报批有关费用未落实等多重原因，其中3523.51亩采取留用地返租落实。因此，我局重点跟踪此类采取留用地返租形式落实的历史留用地，鼓励及指导有条件的县（市、区）采取报批方式，逐步办理合法用地手续，解决被征地集体的长远生计。
三是实物留地基本以国有建设用地落实，其供后开发利用及流转各有差异。一方面，我市实物留用地基本以征收为国有建设用地返拨给集体经济组织方式落实。但各县（市）早期做法不一，主要有：1.首次供应以划拨、协议出供应；2.划拨后可办理划拨补办出让；3.缴交出让金标准或按当地土地出让纯收益、或按基准地价40%、或按划补办出让价格评估结果。近两年才根据省政府最新规定具体按返拨（划拨）并视同出让办理。另一方面，我市农村集体经济组织普遍存在不具备开发资质、自我开发能力较弱、开发资金不足、经营管理水平有限等问题，导致大部分已供留用地多年闲置，土地达不到流转条件而无法转让，甚至催生出村民小组为追求利益与房地产开发商私下签订各种留用地合作开发协议，从而引发了不少社会乱杂、黑恶势力凸显等问题。
二、研究制定我市市区国有留用地流转政策
为进一步规范了国有留用地使用权的流转秩序，切实维护了被征地农民合法权益，优化土地资源配置，我局探索性拟定了《清远市区国有建设用地性质留用地流转暂行规定》，目前处于借鉴学习兄弟市成功经验及征求意见阶段。该规定主要为解决当前我市市区国有留用地使用权变更出让、转让的管理无具体实施细则和操作依据的问题，明确了国有留用地使用权变更出让的概念、土地使用权年期的确定、土地使用条件发生改变办理程序等，以及国有留用地使用权转让的概念、转让所得收益分配的规定、转让的条件、土地使用权年期的确定、转让的程序、不得转让的情形等。
三、近期国家、省拟开展留用地政策实施情况的调研
2018年7月省国土资源厅根据国家土地督察广州局要求，拟对全省征地留用地政策实施情况开展调研，已于当月请各地级以上市国土资源主管部门反馈近两年来征地留用地实施的主要方式、经验做法、出现的困难和问题以及对国家层面建立健全征地留用地政策的建议等内容。我局建议包括：一是建议逐步取消征地留用地政策，大力推行货币补偿和物业置换等方式。二是建议省进一步明确留用地入市流转的实施细则：1.建议对村集体留用地纳入招拍挂程序予以规范处理，明确竞拍的条件及标准。对买卖、交换、出资作价入股、合作开发、联营等多种方式的流转给予政策上的规划和指导。2.建议国有留用地的使用条件发生改变的（包括已转移到农村集体组织的全资公司名下的国有留用地），可根据规划主管部门核发的最新规划设计条件，由国土主管部门直接办理签订划拨决定书或出让合同补充协议，免收出让金。3.建议国有留用地可直接参照名称变更登记办理，无需审核转让条件，如通过直接变更名称以村或经济社的全（独）资公司名义进行登记。
四、对本提案建议的采纳情况
（一）对本提案建议的第一条“我市参照中山作法予以名称变更登记处理” 内容，予以采纳（根据前文此处“中山作法”是指：通过作价入股方式将土地使用权变更到该农村集体经济组织（农村集体）成立的一家全资企业名下，且该公司必须由农村集体经济组织（农村集体）为单一股东，与第三方合作开发，涉及企业名称变更的向国土资源局申请办理土地变更登记）。根据省国土资源厅答复我局请示的情况：对于农民集体将其属于国有建设用地性质的留用地转让给该农民集体独（全）资成立的有限责任公司的行为，可按规定缴纳有关转让税费后，办理土地使用权转让及不动产登记手续。
（二）对本提案建议的第二条“村留地纳入招牌挂通道予以规范处理”内容，予以采纳。一是根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办[2009]41号）第十条第二款规定：留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外。二是根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》第三条第（七）款“规范留用地使用权流转管理规定”：农村集体经济组织依法出让、转让、出租集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）实施，并通过农村产权流转管理服务平台公开交易。三是我局正在起草的《清远市区国有建设用地性质留用地流转暂行规定》亦将招牌挂通道方面内容列在其中。
（三）对本提案建议的第三条“我市参照其他城市成功做法由政府将原划拨给村或经济社的村留地权证直接采取行政划拨方式划拨到全资子公司，今后村留地政府应辅导村民优先划拨到全资子公司”内容，暂未采纳，待政策规定。一是根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办[2009]41号）第九条规定“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记”，因此在尚未有新政策规定下，现暂建议按现行规定办理。二是根据省国土资源厅答复我局请示“对于农民集体将其属于国有建设用地性质的留用地转让给该农民集体独（全）资成立的有限责任公司的行为，可按规定缴纳有关转让税费后，办理土地使用权转让及不动产登记手续”，可以看出，上级将“留用地由农村集组织转为独（全）资公司”作为转让土地，而不是直接办理，即便我局可以简化国土手续，但也不能以直接办理而导致规避税费等情况的出现。三是为避免“可能出现个别村集体规避土地交易市场招拍挂的规定，先将国有留用地由农村集体组织转移到其全资公司名下，然后由全资公司将股权转让给第三方，或出现内定及私下交易情况，以此达到国有留用地转移到第三方的目的”该情况发生，建议按规定留用地首次办理登记应是以被征地农村集体经济组织的名义，以此保证返还留用地前后流程的一致性；另外，村集体的全资公司转让股权的，除按规定经过民主议定程序及公示程序外，建议同样应当通过招拍挂等方式进行股权转让交易，已达到公平、公开以及接受监督的目的，保护村集体及村民的合法权益。
专此答复，诚挚感谢您对我市征地留用地盘活利用工作的关心和支持。
清远市国土资源局
2018年8月20日
（联系人：田双双，联系电话：0763-3361953）
