QYBG2020039
清民办〔2020〕34号
关于印发《清远市关于健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系建设的
实施意见》的通知
为切实做好我市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作，经市人民政府同意，现联合印发《清远市关于健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系建设的实施意见》给你们，请认真组织实施。
清远市民政局 清远市教育局
清远市公安局 清远市司法局
清远市财政局 清远市人力资源和社会保障局
清远市妇女儿童工作委员会 共青团清远市委员会
清远市妇女联合会 清远市残疾人联合会
2020年9月1日
清远市关于健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系建设的实施意见
为贯彻落实《广东省人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见》（粤府〔2016〕129号）、《关于健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系的意见》（粤民发〔2018〕145号）和《转发民政部等10部委<关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见>的通知》（粤民发〔2019〕74号）等文件精神，切实维护困境儿童的合法权益，进一步健全我市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院和省委、省政府关于加强农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作的决策部署，切实维护农村留守儿童和困境儿童的合法权益，以促进儿童全面发展为出发点和落脚点，综合运用社会救助、社会福利和儿童保护等政策措施，分类施策，精准帮扶，现结合我市实际，对健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作体系提出如下意见。
（二）基本原则
1.政府主导，家庭尽责。落实政府责任，完善儿童权益保障政策法规，制定配套措施，健全工作机制，整合各方资源，形成农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作合力。强化家庭是抚养、教育、保护儿童第一责任主体的意识，大力支持家庭提高抚养监护能力，形成有利于儿童健康成长的家庭环境。
2.分类保障，关爱并重。以农村留守儿童和困境儿童的权利实现为核心，针对农村留守儿童和困境儿童生活、教育、医疗、康复、服务、监护和安全保护等方面的突出问题，制定分类保障政策。在保障农村留守儿童和困境儿童基本生活需求的同时，要加大关爱保护力度，为农村留守儿童和困境儿童提供更多的精神关爱,促使他们身心健康成长。
3.部门协作，基层履职。构筑纵向联动、横向协作的农村留守儿童和困境儿童保障工作网络，形成牵头部门负责、相关部门配合的权责一致、规范有序、相互协调、运行高效的协调联动推进机制。坚持基层作为农村留守儿童和困境儿童工作的重心和服务主体，落实基层政府和村（居）委会工作职责，确保农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作政策落实到位。
4.社会参与，专业服务。激发社会活力，支持培育发展相关社会组织，鼓励专业社工力量运用专业社工理念、方法，为农村留守儿童和困境儿童提供专业服务，引导广大企业和志愿服务力量参与农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作，营造全社会关心关爱农村留守儿童和困境儿童的良好氛围。
（三）工作目标
加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作格局，建立健全我市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作的分类保障制度建设工作。2020年，全市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障体系、监护制度和福利服务体系更加完善，社会关爱保护儿童的意识普遍增强，农村留守儿童和困境儿童成长环境更为改善、安全更有保障。
二、关爱保障范围
（一）农村留守儿童：指因父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人。
（二）困境儿童：指由于儿童自身和家庭原因而陷入基本生存、发展和安全困境，需要帮助的儿童。主要以下五类儿童：
1.孤儿。是指失去生父母或查找不到生父母的未成年人。
2.自身困境儿童。是指因自身残疾、疾病等原因导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童。
3.家庭困境儿童。是指因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，以及父母双方不能履行抚养义务的儿童，包括父母双方弃养、重病或重残、在押服刑（含强制隔离戒毒，下同）；父母一方死亡或失踪，另一方弃养、重病、重残或在押服刑；父母一方弃养，另一方重病、重残或在押服刑；父母一方在押服刑，另一方重病或重残等。
4.安全困境儿童。是指因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。
5.临时困境儿童。是指遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊困难陷入困境的儿童。
三、实施分类保障，完善机构职能
（一）加强困境儿童保障
1.落实基本生活保障。对于无法定抚养人的儿童纳入孤儿保障范围，落实孤儿基本生活保障制度；孤儿年满18周岁仍在全日制义务教育阶段学校、普通高中、中等职业学校、高等职业学校和普通本科高校就读的可继续享受孤儿基本生活费；对于无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁的未成年人，应当依法纳入特困人员救助供养范围；未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围内，不再认定为特困人员；对艾滋病病毒感染儿童，参照社会散居孤儿保障标准全额发放基本生活费；为符合条件的残疾儿童落实发放困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴；对符合条件的困境儿童纳入临时救助范围。事实无人抚养儿童纳入事实无人抚养儿童基本生活保障制度。加强政策衔接，按照不叠加、就高不就低享受基本生活保障政策的原则，统筹做好困境儿童基本生活保障。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市残联、市卫生健康局]
2.健全医疗保障。孤儿、事实无人抚养儿童纳入特困供养人员医疗救助对象范围，并享受同等基本医疗保险、大病（补充）医疗保险和医疗救助相关倾斜政策。确保孤儿、事实无人抚养儿童应保尽保，孤儿、事实无人抚养儿童参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予全额补助，开通“绿色通道”，允许医保年度内中途参保缴费并视为正常参保缴费，享受医疗保障和医疗救助相关待遇。按国家和省规定将残疾儿童医疗康复项目纳入医疗保障和医疗救助支付范围。鼓励引导慈善力量开展针对困境儿童的慈善医疗救助项目，提供医疗、康复等服务。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市财政局、市医疗保障局、市残联、市社会保险基金管理局]
3.强化教育保障。继续实施对全市城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书和对家庭经济困难儿童补助生活费的“两免一补”政策。资助建档立卡贫困户子女，对义务教育阶段、普通高中或中等职业学校就读的贫困户学生给予生活费补助。支持特殊教育学校、取得办园许可的残疾儿童康复机构和有条件的儿童福利机构增设附属幼儿园或幼教班（部），开展学前教育。将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，完善和落实随迁子女义务教育就学和在流入地参加升学考试政策，为符合条件的随迁子女落实中等职业教育免学费政策。完善义务教育控辍保学工作机制，确保困境儿童入学和不失学，依法完成义务教育。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市教育局、市残联、市公安局]
4.落实监护责任。对于失去父母、查找不到生父母的未满18周岁儿童，纳入孤儿安置渠道，按照有利于孤儿健康成长的原则采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收养方式妥善安置。对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童和人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，以及查找不到生父母或其他监护人的打拐解救儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。对于儿童生父母或收养关系已成立的养父母不履行监护职责且经公安机关教育仍不悔改的，由公安机关将儿童护送至民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构进行临时监护，并依法追究生父母、养父母法律责任。对于决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应当询问其是否为未成年子女唯一监护人并是否需要委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构临时监护，并协助其联系有关人员或民政部门予以安排。对其监护人的行政拘留或限制人身自由刑事强制措施开始执行，但公安机关仍未能协助落实亲属、其他成年人监护的儿童，公安机关应及时联系民政部门安排临时监护。对于服刑人员缺少监护人的未成年子女，执行机关应当为其委托亲属、其他成年人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构提供监护帮助。对于依法收养儿童，民政部门要完善和强化监护人抚养监护能力评估制度，落实妥善抚养监护要求。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市法院、市公安局、市司法局、市检察院]
5.加强残疾儿童福利服务。加强0-6岁残疾儿童抢救性康复工作，加快建立残疾儿童康复救助制度，完善残疾儿童康复服务网络和服务体系。逐步提高视力、听力、言语、智力、肢体残疾和孤独症儿童的康复救助补贴标准。对生活不能自理的特困供养残疾儿童给予包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。继续实施“广东省出生缺陷综合防控项目”，为本市新生儿疾病筛查服务提供补助。将福利机构内儿童的非手术类救治和体检、康复治疗纳入“残疾孤儿手术康复明天计划”资助范围；将社会散居残疾孤儿纳入“残疾孤儿手术康复明天计划”对象范围，参照福利机构内儿童的救治政策和做法，实施医疗康复。纳入基本公共服务项目的残疾人康复等服务要优先保障残疾儿童需求。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市残联、市卫生健康局、市民政局]
6.加强流浪儿童救助保护。要切实做好流浪儿童的救助保护工作，民政、公安、城管等部门要建立健全联动工作机制，协同配合开展更加积极主动的救助保护，做到第一时间发现、第一时间救助。公安机关发现流浪儿童，应当护送到救助保护机构接受救助，其中由成年人携带流浪乞讨的，应当进行调查、甄别；民政部门要积极开展主动救助，引导护送流浪儿童到救助保护机构接受救助；城管部门发现流浪儿童，应当告知并协助公安或民政部门将其护送到救助保护机构接受救助。各级公安机关要始终保持严打高压态势，严厉打击暴力致残强迫乞讨和拐卖儿童违法犯罪行为，对来历不明的流浪乞讨和被强迫从事违法犯罪活动的儿童，要及时利用验血采集DNA等手段尽快查明真实身份并做好解救工作。要健全流浪儿童寻亲工作机制，帮助流浪儿童及时回归家庭，对经过2年以上仍查找不到父母或其他监护人的，要按规定及时办理户口登记手续，并进行妥善安置。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市公安局、市城管局]
（二）加强农村留守儿童关爱保护
要健全农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障基层工作队伍。各县（市、区）要建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作机构和配齐工作队伍。
1.配齐基层工作队伍。各镇政府、村（居）委会要指定一名从事儿童工作的专（兼）职人员，镇一级儿童工作管理人员统称为“儿童督导员”，村（居）一级儿童工作人员统称为“儿童主任”。也可通过择优选拔大学生村官、志愿者，聘请专业社工人才等，充实基层儿童工作队伍，协助开展保障工作。[责任单位：各县（市、区）人民政府]
2.制定基层儿童工作专（兼）职人员职责。各县（市、区）民政局要结合实际，制定镇、村（居）委会从事儿童工作人员的基本职责和工作规范，以及绩效评估办法。村（居）委会儿童主任负责宣传儿童保障有关政策规定，掌握本村（居）两类儿童生活、教育、医疗、户籍、监护等基本情况，指导、协助困境儿童家庭申请有关福利和救助，及时通过村（居）委会向镇政府报告情况；镇儿童督导员主要负责指导村（居）委会儿童主任做好农村留守儿童关爱保护、困境儿童保障等工作，对儿童主任报告需要救助的儿童情况进行分析评估，区分不同情况，分别向县及镇有关职能部门进行转介救助。[责任单位：各县（市、区）人民政府]
3.开展基层儿童工作队伍培训。按照“分层级、多样化、可操作、全覆盖”的原则组织开展儿童工作业务骨干以及师资培训。各县（市、区）民政局要制定培训计划，分层次、分批次对儿童督导员、儿童主任开展培训。培训要突出家庭走访、信息更新、强制报告、政策链接和推动落实家庭监护主体责任等基本内容，并颁发统一样式的培训证书。对儿童督导员、儿童主任的培训每年至少开展1次。各级财政要落实培训专项经费，确保培训计划实施，其中，市级专项经费确保培训到乡镇（街道）儿童督导员；县级经费确保培训到村（居）委会儿童主任。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市财政局]
4.健全未成年人保护机构并明确职责。相关职能单位要依托救助管理机构、儿童福利机构，健全未成年人救助保护机构，配备2名以上专职工作人员，专门负责未成年人救助保护机构日常运转。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市人社局、市财政局）]
（三）加快儿童福利机构功能转型
各县（市、区）民政局要加快儿童福利机构转型，逐步拓展和完善县级儿童福利机构功能，使其辐射城乡社区，为农村留守儿童及困境儿童提供专业的替代照料、养育辅导、专业康复和矫治等服务。鼓励儿童福利机构加强困境儿童保障指导服务，探索开展散居孤儿和社会残疾儿童及其家庭的康复指导、心理疏导、定期探访、宣传培训等工作。儿童福利机构要逐步创造条件向贫困家庭残疾儿童开放，提供康复训练、特殊教育等服务。要打通儿童福利机构代养渠道，纵向上，要打通地市级和县级儿童福利机构之间的代养渠道，对于养育儿童数量少且基础设施条件差的县级儿童福利机构，要推动向地市级儿童福利机构移交代养；横向上，要打通未成年人保护机构和儿童福利机构之间的代养渠道，未成年人保护机构可将其临时监护的儿童委托儿童福利机构代养。机构内儿童不得跨地级市托养、不得托养到民办机构。
四、建立健全农村留守儿童和困境儿童保障工作体系
（一）完善基层儿童福利服务体系
加快基层儿童福利服务体系建设，构建县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）三级工作网络。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市残联、市妇联、团市委]
县（市、区）人民政府要建立农村留守儿童和困境儿童关爱保护机制，按照《儿童主任工作指南》落实及时报告制度、应急处置、评估帮扶、监护干预等各项工作。县（市、区）有关部门要与乡镇人民政府（街道办事处）和村（居）委会做好相关工作衔接，及时监测、发现、处理农村留守儿童和困境儿童权益受侵害事件，采取有针对性的保护措施。要依托市级或县级儿童福利机构、救助保护机构、特困人员救助供养机构、残疾人服务机构、城乡社区公共服务设施等，健全农村留守儿童和困境儿童服务网络，辐射城乡社区，充分发挥临时庇护、收留抚养、福利服务等功能。
乡镇人民政府（街道办事处）要切实承担农村留守儿童和困境儿童保障服务工作职责，指导村（居）委会做好农村留守儿童和困境儿童保障服务工作。建立翔实完备的农村留守儿童和困境儿童信息台账，一人一档案，登记造册，及时更新信息，为有关部门和社会力量参与留守儿童和困境儿童保障工作提供信息支持；加强与相关部门的工作衔接，及时办理留守儿童好困境儿童及其家庭社会救助、社会福利、安全保护等事务。要依托社会救助“一门受理、协同办理”工作机制和服务窗口，及时受理、审核留守儿童和困境儿童及家庭有关保障政策的申请，协助做好申请批准和资金发放工作。
村（居）民委员会要积极协助镇人民政府（街道办事处）开展农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作，要设立由村（居）民委员会委员担（兼）任的儿童主任，负责农村留守儿童和困境儿童保障工作的监督、指导和宣传等工作，并通过村（居）民委员会向乡镇人民政府（街道办事处）报告情况。对于发现的困境儿童及其家庭，属于家庭经济贫困、儿童自身残疾或重病等困难情形的，要告知或协助其申请相关社会救助、社会福利等保障；属于家庭监护缺失或监护不当导致儿童人身安全受到威胁或侵害的，要落实强制报告责任；对发现的农村留守儿童，要加强关爱保护。可通过择优选拔大学生村官、志愿者，聘请专业社工人才等，充实农村留守儿童和困境儿童保障队伍，协助开展保障工作。
（二）成立领导小组，加强部门协作联动
市级成立清远市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作领导小组，负责组织实施和统筹推进全市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作，研究解决工作中遇到的问题。市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作领导小组办公室设在市民政局。各县（市、区）相应成立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作领导小组。
各有关部门要认真履行职责，加强协作联动，共同推进农村留守儿童和困境儿童保障工作。民政部门、妇儿工委要发挥牵头作用，做好综合协调、指导督促等工作，会同公安、教育、卫生健康、人力资源社会保障等有关部门和残联组织，共同做好农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作。民政、公安、教育、卫生健康、人力资源社会保障、城市管理和综合执法等部门要进一步完善政策措施，健全协商机制，确保符合条件的农村留守儿童和困境儿童及其家庭及时得到有效帮扶。民政、公安、教育、卫生健康部门要督促和指导社会福利机构、救助保护机构、中小学校、幼儿园、托儿所、医疗卫生机构切实履行强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等职责，保障农村留守儿童和困境儿童人身安全。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、市妇联、市公安局、市教育局、市卫生健康局、市人社局、市城管局]
（三）完善两类儿童工作机构阵地建设
1.加强未成年人保护机构建设。各县（市、区）人民政府要依托民政部门救助管理机构、儿童福利机构及其他合适的实体机构，建立完善未成年人保护工作体系。已经成立机构名称为“流浪未成年救助保护中心”的，要结合实际需要相应调整。
2.强化两类儿童工作机构管理职责。未成年人保护机构和儿童福利机构管理职责是儿童工作的重要平台和服务载体。未成年人保护机构主要强化以下工作职责：农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障政策宣传；指导镇政府、村（居）委会为农村留守儿童和困境儿童提供关爱服务；协助开展儿童督导员、儿童主任培训；为流浪乞讨、失学辍学、留守流动、监护缺失等困境未成年人直接提供生活照料、心理疏导、教育矫治、监护指导、帮扶转介等服务，同时承担困境未成年人临时监护管理责任，以及协助公安机关打击拐卖未成年人等犯罪行为。儿童福利机构的主要职责是承担由民政部门担任监护人的儿童的养育及监护责任，其中包括弃婴弃童、查找不到生父母的儿童、人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童以及受委托养育的孤儿。[责任单位：各县（市、区）人民政府、市民政局、团市委、市妇联、市总工会、市残联、市教育局]
（四）鼓励和引导社会力量广泛参与
1.培育孵化社会组织。各地民政部门及未成年人救助保护机构要通过政府委托、项目合作、重点推介、孵化扶持等多种方式，积极培育儿童服务类的社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿服务组织。要支持相关社会组织加强专业化、精细化、精准化服务能力建设，提高关爱保护服务水平，为开展农村留守儿童、困境儿童等工作提供支持和服务。要在场地提供、水电优惠、食宿保障、开通未成年人保护专线电话等方面提供优惠便利条件。要统筹相关社会资源向深度贫困地区倾斜，推动深度贫困地区儿童服务类社会组织发展。
2.推进政府购买服务。各地要将农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障纳入政府购买服务指导性目录，并结合实际需要做好资金保障，重点购买走访核查、热线运行、监护评估、精准帮扶、政策宣传、业务培训、家庭探访督导检查等关爱服务。要加大政府购买心理服务类社会组织力度，有针对性地为精神关怀缺失、遭受家庭创伤等儿童提供人际调适、精神慰藉、心理疏导等专业性关爱服务，促进身心健康。引导承接购买服务的社会组织优先聘请村（居）儿童主任协助开展上述工作，并适当帮助解决交通、通讯等必要费用开支。全国青年志愿服务入库优秀项目可优先纳入政府购买服务有关工作支持范围。
3.发动社会各方参与。支持社会工作者、法律工作者、心理咨询工作者等专业人员，针对农村留守儿童和困境儿童不同特点，提供心理疏导、亲情关爱、权益维护等服务。动员引导广大社会工作者、志愿者等力量深入贫困地区、深入贫困服务对象提供关爱服务。积极倡导企业履行社会责任，通过一对一帮扶、慈善捐赠、实施公益项目等多种方式，重点加强贫困农村留守儿童和困境儿童及其家庭救助帮扶，引导企业督促员工依法履行对未成年子女的监护责任。
五、加强工作保障
（一）加强组织领导
各级政府是农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作的责任主体。各县（市、区）要把农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作纳入重要议事日程和经济社会发展等规划。建立政府领导，民政部门、妇儿工委办公室牵头，教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫健等部门和残联、工会、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作机制，及时研究解决重大问题，统筹推进农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作。各地、各有关部门要加强农村留守儿童关爱和困境儿童保障工作队伍建设，配齐配强工作人员，确保责任落实、工作到位。
（二）落实资金保障
各县（市、区）积极优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，建立政府投入与社会力量参与相结合的资金保障机制。财政部门要为农村留守儿童和困境儿童在儿童福利机构、救助保护机构监护或临时监护期间产生的相关费用提供经费保障。
（三）强化督查落实
各县（市、区）人民政府要加强统筹协调，认真落实属地责任，加强对农村留守儿童和困境儿童保障工作的督查。建立常态化、经常化考核机制，定期通报工作情况，及时总结推广经验，确保困境儿童保障工作落到实处、取得实效。
（四）加强宣传引导
要通过广播、电视、报纸、互联网等媒体，广泛开展儿童权益保障法律法规、农村留守儿童关爱和困境儿童保障政策宣传活动，推动政策进社区、进学校、进家庭，增强全社会儿童权利保护意识，强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识，营造全社会共同关心儿童健康成长的浓厚氛围。大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族恤孤慈幼的传统美德，鼓励倡导邻里守望和社区互助行为，宣传报道正面典型，发挥示范带动作用。建立健全舆情监测预警和应对机制，及时妥善回应社会关切。
各县（市、区）要结合实际情况制定具体实施办法。市民政局要会同有关部门加强对本实施意见执行情况的监督检查，如遇重大情况及时向市政府报告。市政府将适时组织专项检查。
本文件由清远市民政局负责解释，自2020年11月15日起实施，有效期三年。
